lunes, 30 de diciembre de 2013

ANDALUCÍA Y SU DESARROLLO ECONÓMICO: 30 años de planes económicos con escasos resultados

¿Existe o ha existido en Andalucía un modelo o  estrategia de desarrollo  económico eficaz y con capacidad para cambiar su situación de menor  grado de desarrollo relativo?

Durante muchos años, yo mismo llegue a pensar, que este cambio era posible y trabaje en ello que verdadera ilusión y optimismo, y así lo deje plasmado en planes, trabajos, textos e intervenciones a lo largo de toda la geografía andaluza. Tras llevar apartado más de 10 años de estas labores profesionales, por diversos motivos y entre ellos una gran perdida de fe en los postulados que entonces me movían, y ahora desde  posturas mas escépticas y grandes dosis de realidad, me llevan a plantearme si realmente Andalucía tras muchos intentos de formulación de planes de desarrollo regional, mas o menos bien formulados desde el punto de vista metodológico, y ensayo de políticas sectoriales y territoriales, con importantes esfuerzos inversores en ocasiones, me planteo esta reflexión sobre: si se ha conseguido reducir el diferencial de desarrollo, respecto a otras Comunidades Autónomas, de que partía en los inicios de la democracia y la configuración del estado de las autonomías.



Un texto fundamental que vio la luz en 1983, del que se han cumplido 30 años de su publicación y que se elaborado durante 1981, fue el informe  “Claves para el desarrollo Económico de Andalucía”, en el que tuve el honor de colaborar en mis últimos años de carrera junto a un grupo de mis profesores de universidad, luego amigos y compañeros de viaje. En este texto ya se ponía de manifiesto la debilidad del tejido industrial en Andalucía, el mayor peso de un sector primario escasamente desarrollado y con poca conexión con la industria, y un importantísimo peso de un sector servicios muy heterogéneo.

Este informe inspiro de alguna forma el diseño de los primeros Planes Económicos que se diseñaron desde el gobierno andaluz, al que le fueron sucediendo distintas versiones hasta su final abandono, y que algunos casos solo llegaron a ser referente para orientar las inversiones publicas en infraestructuras, cuando no un puzzle armado de manera artificiosa, en torno las actuaciones en marcha, y luego puestos en forma de acciones coadyuvantes al cumplimiento de los objetivos y políticas de dichos planes, el papel lo aguanta todo.

En otras ocasiones el desarrollo de algunos sectores e industrias o enclaves económicos,  fueron un factor exógeno y que mas o menos coincidieron en el tiempo de la vigencia de estos planes, aunque se les intento atribuir su implantación a la actuación decidida, y quizás convencida, en aquellos tiempos a la política desarrollada, como fue el caso de la entonces naciente industria aeronáutica, germen de lo que es hoy la planta de Airbús en Sevilla. Sobre la que estos días hemos conocido una alerta sobre el escaso impacto que ha tenido sobre las empresas regionales para ganar dimensión e integrase en este gran complejo, aunque sin duda, ha supuesto factor de desarrollo y empleo, pero de carácter exógeno.

El sector agrícola ciertamente se ha trasformado y perdido peso en las actividades primarias, ganado en la generación de valor añadido y en exportaciones, aunque tampoco ha adquirido músculo suficiente para ser el motor del desarrollo industrial andaluz, como se pretendío.

Las mejoras en las actividades del sector servicios, netamente autóctonas, como el turismo han experimentado importantes avances en cuanto a los parámetros de calidad del mismo, pero sin superar del todo el esquema estacional y la orientación “sol y playa” poco generadora de riqueza.

El sector de la construcción, quizás merezca una consideración especial, pues ha sido en Andalucía uno de los sectores donde el sector tuvo mas peso relativo el 13,5 % de las empresas, y  también fue el que experimentó un mayor crecimiento y empuje en el PIB, tanto directa como indirectamente en los años previos a la crisis, pero donde la destrucción de empresas y empleo , ha causado también  importantes estragos , habida cuenta del escaso tejido industrial y de la existencia de otros sectores que pudieran amortiguar mejor la crisis iniciada en 2008.

Andalucía puso en marcha desde el inicio de su andadura autonómica un sistema de planificación regional, mediante la sucesión de una serie de planes económicos, que orientaran su política económica en el largo plazo para sacar a la región de su atraso relativo, aunque dichos planes fueron debilitándose en el tiempo, convirtiéndose mas en un ejerció metodológico en el que integrar sus actuaciones en materia de inversiones y orientar el presupuesto. Posteriormente en los años 90, concretamente el año 1993 se pone en marcha una experiencia única en España, basada en el espíritu de los Pactos de la Moncloa, y que se denominó Concertación Social. Mediante estos acuerdos tripartitos de la Administración Autonómica  con empresarios (Confederación de Empresarios de Andalucía) CEA y sindicatos mayoritarios UGT y CCOO, se pactaban o concertaban  sus políticas estratégicas de desarrollo, en ocasiones anticíclicas, en un clima de acuerdo y “paz social”, mediante la adopción de una serie de medidas de tipo social y económico, destinadas al desarrollo económico, empresarial y a la creación de empleo en los que se comprometieron  durante su vigencia un total de 42.800 Millones de Euros de fondos públicos.


Andalucía durante bastantes años experimento crecimientos superiores a la media española y baso su crecimiento, en PIB y empleo, precisamente  en base a esos sectores constructivos, ahora extinguidos y vinculados a la turismo residencial, pese a los riesgos que ello conllevaba y las advertencias de los analistas, no dando frutos en modo alguno los intentos por crear un modelo productivo mas sólido, basado en la industria y en sectores autóctonos con proyección exterior, salvo la agricultura. 


La crisis  ha golpeado duramente a Andalucía, y quizás en mayor medida que a otras CCAA, tanto por la práctica desmatelación del sector de la construcción como por la deslocalización o cierre de importantes empresas industriales, sin que se haya producido una absorción de la mano de obra por parte de su raquítico sector industrial  y el escaso tejido empresarial.

Asimismo otras actuaciones como las políticas activas de empleo, transferidas a la Comunidad Autónoma de Andalucía desde el 2004,  han revelado sus escasos resultados, al igual que lo han hecho las actuaciones llevadas a cabo a través de la Concertación Social  , pese a el importante volumen de recursos destinados, ahora cuestionados exclusivamente por las posibles malas prácticas de algunos de los agentes concertantes  y no de la precariedad de sus resultados y lo elevado de sus costes.


Cualquier indicador de eficacia pone de manifiesto que la situación de Andalucía respecto al conjunto de España no ha mejorado ni en términos de PIB, ni de renta per cápita, ni de empleo en los últimos 20 años después de siete acuerdos de concertación, varios planes económicos y una fuerte inversión procedente de los Fondos Europeos, mientras que hemos sufrido la crisis más intensamente que la media nacional, tenemos la mayor tasa de paro de España y nos alejamos de la media de los indicadores de la Unión Europea, y ello a pesar de que en este tiempo hemos recibido cuantiosos fondos europeos, además de transferencias netas del resto de España. 


En la situación actual de  crisis generalizada, contención del gasto publico y recortes sociales y salariales, caída de la demanda interna y ausencia de crédito, ¿que margen tienen los estados  en el seno de la Unión Europea ?, donde los países  han perdido gran parte de su autonomía, aunque no toda, pero en la medida que la política monetaria, fiscal y presupuestaria, ha quedado en manos de la Unión los márgenes para desarrollar políticas económicas propias sin salirse de las restricciones impuestas por la Unión son escasos o muy limitados.


¿Y a nivel de las Comunidades Autónomas hay o ha habido algún margen por si solas para, diseñar políticas independientes (netamente autónomas) que les permita salir de situaciones de crisis o atraso ?, que no vengan acompañadas de las macro políticas nacionales. Si tenemos en cuenta que la legislación laboral, fiscal, las grandes directrices en materia industrial, comercial, y por supuesto exterior están en manos del estado, y que el resto se encuentran residentes en la Unión Europea, ¿hay margen de cambiar la estructura productiva regional? En principio podríamos afirmar que margen hay, aunque limitado y a largo plazo, y lo ha habido con la ayuda de los fondos europeos, que ahora también empiezan a menguar.


La teoría económica así lo contempla, pero siempre condicionado por la coyuntura económica que es una variable que escapa al control de las autonomías, las CCAA pueden cambiar algo la estructura en el largo plazo a través de sus esfuerzos acertados y permanentes infraestructuras, realizando una labor activa a favor de sectores económicos y territorios,  favoreciendo la creación del tejido su empresarial y apoyándolo. En principio si en los tiempos de bonanza o ciclo alcista de la economía se crece por encima de la medía y en los recesivos, se decrece por debajo de la media o se han conseguido bases tan sólidas para no decrecer, situación alto improbable, la estructura de partida puede evolucionar hacia mayores niveles de desarrollo económico.


 Pues si bien la Andalucía de los 80 no es la misma que la de 2013, tampoco lo son el conjunto de las CCAA españolas, con lo que después de 30 años de planificación regional y 20 años de Concertación Social, las diferencias en cuanto atraso relativo y falta de desarrollo económico apenas se ha modificado.


¿Podemos afirmar rotundamente que ha habido un modelo de desarrollo y que se hayan logrado los objetivos planteados o explicitados formalmente ?, seguramente a la primera cuestión responderíamos que ha habido un intento, al menos, pero a la vista de los resultados podemos afirmar que dichas actuaciones casi han carecido de impacto, si por logros hay que medirlas, sin bien no se ha retrocedido en posición relativa tampoco el avance ha sido apenas significativo.


Cabe plantearse ¿si es posible hoy día una política regional que cambie el estado de las cosas? tampoco la respuesta puede ser rotunda, a mi juicio, aunque de difícil respuesta pues pasaría por aprovechar los ciclos alcistas para consolidar y ganar músculo en tejido productivo menos vulnerable a los ciclos y las crisis, ser muy selectivo en el tipo de sectores e infraestructuras a poyar cuando se trata de invertir los recursos públicos, provenientes ya casi exclusivamente de la Unión Europea, apostar por la innovación tecnológica y la investigación y desarrollo tanto en sectores como en recursos humanos, pero siempre en conexión con el tejido productivo, y en como caldo de cultivo para que esto funcione una administración que no malgaste recursos, que apoye la creación de infraestructuras de manera quirúrgica y planificada, no se trata de acometer cuantiosas inversiones improductivas en cada capital de provincia que demande una macro-palacio de congresos, una universidad propia o un parque tecnológico, como decía el spot publicitario de una marca de neumáticos “la potencia sin control no sirve para nada” o solo para comprometer a las arcas publicas en inútiles y costosas obras de infraestructuras, que también las tenemos, por citar algunos ejemplos: un tranvía en Jaén que nunca  ha funcionado, un estadio Olímpico en Sevilla que nunca fue olímpico y escasa veces estadio , o un parque empresarial en el Puerto de Santa Maria construido con dinero publico para albergar a una solo empresa que también sucumbió a la crisis o a la deslocalización.
Economista,  Investigador y Profesor Honorario de la Universidad de Sevilla. 
Máster en Alta Dirección de Instituciones Sociales por el Instituto Internacional San Télmo.
Diplomado en Procesos y Planificación del Desarrollo (ILPES, CEPAL, IEHA)
Funcionario de los Cuerpos de Gestión Financiera y del Cuerpo Superior de Administradores Generales de la Junta de Andalucía.

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